RECURSO DE APELACIÓN

 

EXPEDIENTE: SUP-RAP-18/2024

 

PARTE RECURRENTE: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

 

AUTORIDADES RESPONSABLES: COORDINADORA DE COMUNICACIÓN SOCIAL Y CONSEJO GENERAL, AMBAS DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

 

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE DE LA MATA PIZAÑA

 

MAGISTRADO ENCARGADO DEL ENGROSE: REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN

 

SECRETARIADO: SERGIO IVÁN REDONDO TOCA, FRANCISCO DANIEL NAVARRO BADILLA Y PAULO ABRAHAM ORDAZ QUINTERO

 

COLABORÓ: FIDEL NEFTALÍ GARCÍA CARRASCO

 

Ciudad de México, treinta y uno de enero de dos mil veinticuatro.

Sentencia que sobresee en el recurso al considerar que el comunicado de prensa emitido por la Coordinación Nacional de Comunicación Social del Instituto Nacional Electoral no es un acto de autoridad que haya fijado criterios normativos para regir o sancionar las conductas de los actores políticos del proceso electoral.

Asimismo, es inexistente la omisión reclamada, ya que no existe un mandato expreso para que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emita criterios de actuación respecto de la etapa de intercampaña.

 

GLOSARIO

 

 

                               1. ASPECTOS GENERALES

La controversia tiene su origen en un comunicado de prensa de la Coordinadora de Comunicación mediante el cual difundió las reglas establecidas para la Intercampaña.

Inconforme, el recurrente presenta una demanda, en la cual alega, esencialmente, que el órgano de difusión del INE no tiene facultades para establecer criterios de intercampaña y, a su vez, que el CG ha sido omiso en emitir lineamientos para dicho periodo.

Este órgano jurisdiccional estima que, antes de analizar el fondo de la cuestión planteada, debe analizarse si el comunicado de prensa impugnado se le puede considerar como un acto de autoridad. Posteriormente, debe estudiarse si existe una omisión del CG del INE de emitir lineamientos respecto del periodo de intercampañas.

2. ANTECEDENTES

2.1. Comunicación sobre criterios de intercampaña. El diecisiete de enero del presente año[1], la Coordinadora de Comunicación difundió el comunicado de prensa 016, en el que dio a conocer reglas de intercampaña.

2.2. Recurso de apelación. El veintiuno de enero, el PAN presentó demanda a fin de controvertir ese comunicado de prensa y la supuesta omisión del CG del INE de emitir los lineamientos correspondientes.

2.3. Turno. Recibida la demanda en esta Sala Superior, la magistrada presidenta acordó integrar el expediente SUP-RAP-18/2024 y turnarlo a la ponencia del magistrado Felipe de la Mata Pizaña.

2.4. Admisión y cierre de instrucción. En el momento procesal oportuno el magistrado instructor admitió a trámite la demanda, cerró la instrucción y ordenó formular el respectivo proyecto de sentencia.

2.5. Sesión pública. El 31 de enero del año en curso, el proyecto presentado fue rechazado por la mayoría, ante lo cual la elaboración del engrose le correspondió al magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.

3. COMPETENCIA

La Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación al rubro indicado, toda vez que se trata de un recurso de apelación interpuesto por un partido político en contra de actos atribuidos a órganos centrales del INE, a saber, el CG y la Coordinadora de Comunicación[2], relacionados con la regulación de la etapa de intercampañas para el proceso electoral federal en todo el país.

4. CAUSAL DE IMPROCEDENCIA

4.1. El comunicado reclamado no constituye un acto de autoridad, por lo que no procede su revisión judicial

Con independencia de que pudiera actualizarse alguna otra causal de improcedencia, la presente demanda debe sobreseerse pues el comunicado reclamado no constituye un acto de autoridad susceptible de ser revisado judicialmente, de conformidad con lo que se extrae del artículo 9, párrafo 3, en relación con el numeral 1, inciso d), de ese mismo precepto, de la Ley de Medios, tal como se explica enseguida.

El artículo 41, párrafo tercero, base IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé el establecimiento de un sistema de medios de impugnación para garantizar los principios de legalidad de los actos y resoluciones electorales, en los términos que señale la propia Constitución y la Ley.

De conformidad con lo previsto por el artículo 9, numeral 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, es un requisito para la procedencia de los medios de impugnación, la existencia de un acto o resolución, así como identificar a la autoridad responsable del mismo.

Cabe precisar que el  acto reclamado debe tener la naturaleza de acto de autoridad, esto es, haber sido emitido en una relación de supra a subordinación a efecto de que pudiera incidir en la esfera de derechos de las personas a las que se haya dirigido, ya que la resolución que recae al medio de impugnación puede tener el efecto de confirmarlo, o bien, de revocarlo o modificarlo, lo cual tendría como efecto directo restituir a la persona promovente en el goce del derecho político-electoral que se afectó.

Dicho de otra forma, si el acto reclamado no tuviese la naturaleza de un acto de autoridad, es decir, que no tuviera incidencia en la esfera de derechos de la parte actora, no existiría vulneración alguna susceptible de ser reparada por el órgano jurisdiccional, lo cual evidenciaría la improcedencia de la acción intentada

Por ende, el requisito consistente en señalar el acto o resolución de autoridad que se impugna no debe entenderse únicamente desde un punto de vista formal, como la simple mención en el escrito de demanda de un acto de autoridad, sino también en un sentido material, que implica su existencia misma con esas características, pues de lo contrario no se justifica la instauración del juicio.

En esas condiciones, si lo que se reclama no constituye un acto de autoridad, el juicio resulta improcedente y la consecuencia jurídica es el desechamiento o sobreseimiento (si ya se hubiese admitido el juicio), ante la imposibilidad material y jurídica para ocuparse de las cuestiones que se controvierten y, en su caso, dictar la resolución de fondo que en derecho corresponda.

Cabe señalar que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para determinar si un acto es de autoridad para efectos de la procedencia de un medio de impugnación debe analizarse, caso a caso, si la autoridad que lo emite lo hace a partir de funciones normativas que tiene asignadas, de manera unilateral, con el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado[3].

De igual forma, en jurisprudencia más reciente publicada en el mes de julio de 2023, la Segunda Sala de la Suprema Corte indicó que un acto es de autoridad si cumple las condiciones siguientes: 1. Dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar algún acto en forma unilateral y obligatoria, o bien, que omita actuar en determinado sentido; 2. Afecta derechos creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas; y, 3. Que el acto se emita con base en funciones que estén determinadas en una norma general que le confiera al sujeto que lo dicta las atribuciones para actuar como una autoridad del Estado, cuyo ejercicio, por lo general, tenga un margen de discrecionalidad[4].

Dicho lo anterior, se observa que, en el caso concreto, el recurso es improcedente, ya que de la sola lectura del comunicado reclamado se advierte que no es un acto de autoridad, pues no es un instrumento normativo que haya fijado criterios o que pudiera servir como fundamento para regir o sancionar las conductas de los actores políticos, de los medios de comunicación o de la ciudadanía en general. Es decir, no se trata de una reglamentación, no se observa que sea vinculante ni que tenga el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas.

En efecto, no existen elementos de los que razonablemente pudiese considerarse que el comunicado que se cuestiona sea un acto de autoridad, en vista de que:

        No se emitió por una autoridad con funciones normativas, ni actuando en una relación de supra a subordinación, lo cual constituiría un requisito indispensable para ser considerado como acto de autoridad.

        No se difundió por mecanismos oficiales de difusión de instrumentos normativos, como lo sería el Diario Oficial de la Federación.

        Incluso, ni siquiera es un acto jurídico, pues no crea, modifica, trasmite, ni extingue derechos y obligaciones.

        No se trata de una reglamentación, pues no cumple las condiciones de técnica normativa que evidencien que se trata de un ejercicio de ese tipo, ni presenta alguna formalidad que evidencie que se trata de un instrumento normativo.

        En cambio, está redactado como una nota informativa, con fines de comunicación social y divulgación,

        Se fijó en la plataforma de la Coordinación de Comunicación Social, la cual tiene la atribución de autorizar la publicación de los contenidos informativos institucionales (artículo 64 del Reglamento Interior del INE).

Tomando en cuenta lo expuesto, el comunicado no contiene algún elemento que permita razonablemente considerar que el documento constituye algo más que un ejercicio de comunicación social.

Además, se considera que judicializar el contenido de la comunicación social del INE no es una política adecuada para la libertad de expresión, ya que desincentiva el debate público, además de que existen otros mecanismos para proteger el derecho social a la información desde distintos espacios institucionales para generar los equilibrios informativos necesarios dentro de una democracia. Inclusive, esto puede lograrse a través del propio debate, el discurso político y la conversación pública.

En el caso, el comunicado de prensa impugnado ya fue incluso corregido por la propia Coordinadora de Comunicación, quien emitió un segundo comunicado en donde ya hizo referencia como fuente informativa a una sentencia de la Sala Superior y realizó diversas aclaraciones, lo cual evidencia que hay otro tipo de mecanismos por los cuales se pueden realizar correcciones cuando se considere que la información difundida sea incorrecta.

Bajo esta óptica, una política judicial que concluya que son impugnables los comunicados del INE puede tener efectos negativos, tales como desincentivar el brindar información oportuna a la ciudadanía. Es importante mencionar que, el derecho a la información es parte sustantiva de toda elección íntegra. En las elecciones, es obligación de las autoridades electorales proveer de información relevante para ejercer el derecho al voto, así como información válida sobre las opciones partidistas que se presentan a las elecciones y sobre su conducta esperada en acatamiento a las reglas vigentes.

También podría incentivar la generación de estrategias para cuestionar e incrementar la litigiosidad innecesariamente respecto de la comunicación que ejerce el organismo constitucional autónomo encargado de organizar las elecciones.

Además, adoptar esta política judicial no toma en cuenta que en materia electoral la difusión de la información requiere de cierta celeridad y por supuesto de oportunidad, todo ello para brindar certeza, por lo que introducir a la autoridad judicial electoral como un elemento corrector del debate público, podría impedir que fluyera adecuadamente, se promueva la auto contención o se produzca un efecto inhibidor.

También, no debe perderse de vista que las autoridades electorales tienen la responsabilidad de ejercer esta comunicación social, de tal manera que contribuya a fortalecer una cultura legal, proclive a la competencia electoral bajo los principios que la rigen, por lo que judicializar el contenido de los comunicados de prensa institucionales constituiría un obstáculo para cumplir este deber.

Por lo tanto, en materia electoral debe privilegiarse el derecho social a la información y permitir que las autoridades electorales lleven a cabo su comunicación social plenamente, sin que se encuentren frente a la posibilidad de que sean impugnados estos ejercicios institucionales de información.

Finalmente, cabe señalar que el hecho de que un partido considere que el acto reclamado es de autoridad no le otorga ese carácter, teniendo en cuenta que la labor del Tribunal es precisamente la de determinar cuál es la naturaleza del acto que se reclama, lo cual constituye un análisis que debe efectuarse en el apartado de procedencia, esto es, de forma preliminar y previa a proceder a examinar si el acto de autoridad es o no contrario a Derecho (estudio de fondo).

En consecuencia, se concluye que el recurso de apelación es improcedente respecto al comunicado de prensa impugnado.

5. PROCEDENCIA

El recurso de apelación satisface los requisitos de procedibilidad[5], por cuanto hace a la omisión reclamada, de acuerdo con lo siguiente:

5.1. Forma. La demanda se presentó por escrito ante la responsable; en ella se hace constar la denominación del partido y la firma autógrafa de su representante; se identifica la omisión impugnada y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; los agravios y los preceptos presuntamente vulnerados.

5.2. Oportunidad. El recurso de apelación es oportuno, porque el PAN impugna la supuesta omisión del CG del INE de emitir los lineamientos sobre la etapa de intercampañas. Por lo tanto, se trata de un hecho de tracto sucesivo.[6]

5.3. Legitimación, personería e interés jurídico. Se acredita porque el recurso lo promueve un partido político, por conducto de su representante acreditado ante la autoridad responsable, quien alega que la omisión del CG de emitir los lineamientos genera confusión e incertidumbre sobre lo que se puede hacer o no hacer en el periodo de intercampaña.

5.4. Definitividad. Se cumple, porque no existe medio de defensa que deba agotarse previo a acudir a esta instancia jurisdiccional federal.

6. ESTUDIO DE FONDO

6.1. Contexto del caso 

La controversia se origina con la emisión del comunicado de prensa, en el que la Coordinadora de Comunicación del INE dio a conocer criterios sobre actuaciones de actores políticos en la etapa de intercampaña.

Inconforme con lo anterior, el PAN presentó demanda de recurso de apelación que, entre otras cuestiones, señala que el CG del INE ha sido omiso en establecer reglas de intercampaña a pesar de que esa etapa inició el dieciocho de enero y concluye el veintinueve de febrero, por lo que solicita a esta Sala Superior que en plenitud de jurisdicción establezca lineamientos de actuación en esa etapa.

6.2. No existe un mandato expreso para que el CG del INE emita lineamientos sobre la etapa de intercampaña ni se advierte la necesidad de que se emitan criterios concretos de actuación sobre ese periodo del proceso electoral

I. Facultad reglamentaria y principio de reserva de ley

La facultad reglamentaria es la potestad atribuida por el ordenamiento jurídico, a determinados órganos de autoridad, para emitir normas jurídicas abstractas, impersonales y obligatorias, con el fin de proveer en la esfera administrativa el exacto cumplimiento de la ley, por lo que tales normas deben estar subordinadas a ésta.[7]

El INE, como organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, que ejerce la función electoral,[8] cuenta, entre otras atribuciones,[9] con la de aprobar y expedir los reglamentos interiores necesarios para el debido ejercicio de sus facultades y atribuciones previstas en la Constitución, y la Ley Electoral.

La facultad reglamentaria del INE se despliega con la emisión de reglamentos, lineamientos y demás disposiciones de carácter general; sin embargo, esta facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que delimitan la Constitución y la ley.

La facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones a las que reglamentan; por ende, solamente pueden detallar las hipótesis y supuestos normativos legales para su aplicación, sin incluir nuevos que sean contrarios a la sistemática jurídica, ni crear limitantes distintas a las previstas expresamente en la ley.

De ahí que, si la ley debe determinar el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento compete, por consecuencia, el cómo de esos propios supuestos jurídicos; es decir, su desarrollo y, en ese tenor, de ninguna manera puede ir más allá de lo que ésta regula, ni extenderla a supuestos distintos, y menos aún contradecirla, sino que exclusivamente debe concretarse a indicar la forma y medios para cumplirla.[10]

II. La etapa de intercampaña

Ante la ausencia de una regulación normativa expresa, este órgano jurisdiccional ha definido a la etapa de intercampaña como el período que transcurre del día siguiente al que terminan las precampañas al día anterior al inicio de las campañas correspondientes.[11]

Adicionalmente, ha establecido que la etapa de intercampaña es un espacio para que los partidos políticos resuelvan las diferencias que pudieren haber surgido en la selección interna de candidatos, así como para que lleven a cabo actos de preparación de la jornada electoral.

Asimismo, se ha considerado que la etapa de intercampaña es un periodo en el que se difunde información sobre la organización de los procesos electorales, se invita a la ciudadanía a participar en las elecciones y se promueven los valores de la cultura democrática.

De lo anterior, se advierte que la restricción expresa que esta Sala Superior ha establecido en esa temporalidad es en cuanto a la celebración de actos anticipados de campaña.

De manera tal que, no se trata de un espacio en el que se prohíbe de manera absoluta la actividad partidista, sino que es un período en el que se cuida que las expresiones, actos o propaganda que se realicen o difundan, no se traduzcan en actos anticipados de campaña, conforme a los criterios jurisprudenciales de esta Sala Superior.

III. Inexistencia del deber de emitir lineamientos de intercampaña

De acuerdo con lo expuesto, se advierte que formalmente corresponde al CG del INE la atribución de reglamentar las materias de su competencia; sin embargo, en forma alguna se advierte que el ordenamiento jurídico vigente establezca un deber para que la autoridad electoral regule lo que pueden o no hacer los actores políticos durante la etapa de intercampaña.

Importa señalar que ni la Constitución ni la Ley le atribuyen expresamente al INE algún deber para regular criterios sobre intercampaña, por lo que se considera inexistente la alegada omisión del apelante.

En consecuencia, toda vez que no existe un mandato expreso para que el CG del INE emita criterios de actuación en la etapa de intercampaña, se considera inexistente la alegada omisión de regulación.

Finalmente, cabe referir que al finalizar su medio de impugnación el partido apelante señala que en caso de que el INE no emita los lineamientos esta Sala Superior es la encargada de emitirlos.

Al respeto, no procede atender esta petición en el sentido que lo pide el recurrente, pues la función de esta Sala Superior es la de resolver casos concretos, de manera que son las sentencias en las que se interpretan las normas aplicables el medio por el cual este Tribunal fija válidamente las distintas líneas jurisprudenciales que definen, de manera casuística, cuál es el Derecho que debe prevalecer respecto de los distintos actos en materia electoral que se someten a su escrutinio.

7. RESUELVE

PRIMERO. Se sobresee en el recurso de apelación, en relación con el comunicado de prensa controvertido.

SEGUNDO. Es inexistente la omisión del Consejo General del Instituto Nacional Electoral para emitir lineamientos sobre etapa de intercampaña.

Notifíquese conforme a Derecho.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y hágase la devolución de la documentación correspondiente.

Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las Magistradas y los Magistrados que integran esta Sala Superior, con el voto particular parcial de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis y el voto particular del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña. Ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO FELIPE DE LA MATA PIZAÑA, CON RELACIÓN AL RECURSO DE APELACIÓN SUP-RAP-18/2024.[12]

ÍNDICE

GLOSARIO

 

Formulo el presente voto particular porque, si bien comparto la decisión respecto a la inexistencia de omisión para regular la etapa de intercampaña (tal como lo propuse en el proyecto rechazado), estoy en desacuerdo con la improcedencia del recurso de apelación respecto a la impugnación de un comunicado de prensa en el que se difundieron criterios para esa etapa:

1. Tesis del voto

i) Sí se justifica el análisis en el fondo de la controversia, porque el comunicado de prensa cuestionado materialmente contiene criterios de actuación para la etapa de intercampaña, por lo que debe ser en el fondo que se analice su legalidad.

 ii) Con base en el análisis de la controversia, se deben dejar sin efecto los criterios contendidos en el comunicado de prensa controvertido, porque la Coordinación de Comunicación Social carece de atribuciones para emitir criterios sobre esa etapa.

2. Contexto

El diecisiete de enero del presente año, la Coordinación de Comunicación del INE difundió un comunicado de prensa, en el que dio a conocer criterios sobre la etapa de intercampaña del proceso electoral federal, periodo que comprende del diecinueve de enero al veintinueve de febrero.

El PAN impugnó el comunicado, entre otras cosas, porque estima que fue emitido por autoridad incompetente. Además, controvierte la supuesta omisión del Consejo General del INE de emitir los lineamientos correspondientes.

3. Decisión de la mayoría.

La mayoría de las magistraturas decidió: i) sobreseer en el juicio por lo que respecta al comunicado de prensa porque desde su perspectiva es solamente un acto de difusión informativa y ii) declarar inexistente la omisión del CG del INE de emitir lineamientos sobre la etapa de intercampaña.

4. Motivo de disenso

I. Se justifica analizar la legalidad del contenido del comunicado de prensa.

Considero que la demanda es procedente para analizar en el fondo la impugnación de un comunicado de prensa, porque si bien no es formalmente un acto de autoridad, pues se trata de una labor de índole informativa, en este caso ese mecanismo de difusión materialmente contiene parámetros de actuación que justifican analizar su legalidad en el fondo.

Efectivamente, desde el punto de vista formal coincidimos que comunicación social no emite actos de autoridad, sin embargo, de la lectura del comunicado de prensa advertimos que sustantivamente contiene normas sobre la etapa de intercampaña, pues establece de forma categórica las siguientes reglas:

-         Durante intercampaña las personas aspirantes no podrán aparecer en spots, debates o mesas redondas o de análisis de radio y televisión, en donde esté presente más de una precandidatura.

-         En los promocionales de radio y televisión es válido que se incluyan referencias a temas de interés general y con carácter informativo.

-         Es válida la promoción siempre y cuando no se haga uso explícito de llamados a votar.

-         También es pertinente resaltar que la alusión genérica al cambio o continuidad de una política pública no supone una afectación grave o irreparable al principio de equidad en la contienda electoral.

-         Señala que no produce rompimiento del principio de equidad y de igual forma se permite la difusión de cuestionamientos o logros de la actividad gubernamental. En tal caso, el promocional no debe hacer mención ni identificar a una candidatura o partido.

 

Si esto no es un reglamento se le parece mucho. Todavía más, el comunicado de prensa contiene los elementos que actualizan los actos de precampaña y se explican: elemento personal, elemento temporal, elemento subjetivo.

Esto claramente, al menos genera la duda de que el comunicado de prensa sea un acto de autoridad. Tan generó incertidumbre, que un partido lo impugnó. ¿Y porque lo hizo? Porque teme que comunicación social del INE ahora se convierta en el reglamentador de este periodo de intercampaña, por lo que, a mi juicio, ante la apariencia evidente de acto de autoridad lo indicado es conocer el fondo y revocarlo como lo explico en el siguiente apartado. 

Solamente de esa manera se puede dotar de certeza a las actuaciones de las distintas unidades del INE. 

Además, genera incertidumbre la improcedencia de la demanda por lo que respecta a la impugnación de los criterios contendidos en un comunicado de prensa, porque parece que permanecen vigentes y aplicables, pues el comunicado de prensa establece lo que se considera válido e inválido durante la etapa de intercampaña, esa es la redacción del comunicado.

Y en apariencia de buen derecho, muchas personas van a decir: “aquí dice que no se rompe el principio de equidad”, “aquí están los elementos del acto de intercampaña”.

Por eso, lo mejor para dotar de certeza a las partes y al proceso electoral en curso, es conocer el fondo y revocar los criterios, que no solamente tienen apariencia de acto de autoridad, sino que sustancialmente lo son, pues es verdad que formalmente no deberían ser actor de autoridad ni acercarse a ello, pero eso es el mundo de las cosas perfectas. En el mundo de la realidad pareciera totalmente un acto de autoridad.

En conclusión, para que los actores políticos sepan que esas reglas no son las aplicables y que, por otro lado, ahí está la constitución y la ley y los precedentes del TEPJF que son mucho más que esas reglas, me parece que lo procedente es conocer el fondo y revocar.

Además, las reglas son demasiado imprecisas en lo que tiene que ver con debates y entrevistas, por lo que reitero que la declaración de improcedencia deja la sensación que el comunicado cuestionado sigue siendo obligatorio y considero que no es lo adecuado. 

En consecuencia, en mi opinión se debió resolver el fondo de la controversia sobre el comunicado de prensa.

II. Los criterios previstos en el comunicado se deben revocar.

Una vez expuestas las razones por las que considero se debió analizar el fondo de la controversia respecto al comunicado de prensa controvertido, considero se debieron revocar los criterios sobre intercampaña difundidos por la Coordinación de Comunicación pues excedió sus atribuciones.

Es claro que la Coordinación de Comunicación Social difundió criterios para intercampaña, tanto para partidos políticos, candidaturas y medios de comunicación, sin sustento en algún acuerdo del CG del INE.

En ese comunicado se estableció, entre otros aspectos, que las candidaturas no podrían aparecer en spots, debates o mesas redondas o de análisis de radio y televisión en donde estuviera presente más de una precandidatura.

Es evidente que la Coordinación de Comunicación carece de atribuciones para establecer criterios o parámetros para regular la intercampaña, por lo que se deben dejar sin efecto alguno.

No pasa desapercibido que el INE difundió una aclaración, respecto a que ese tipo de criterios fueron revocados por Sala Superior desde 2018, sin embargo, lo errático de la comunicación justifica la intervención de esta Sala Superior para generar certidumbre a los actores políticos.

 III. Inexistencia de la alegada omisión.

Finalmente, considero que es inexistente la alegada omisión atribuida al CG del INE de emitir lineamientos para regular la etapa de intercampaña, pues no existe mandato expreso para que se regule ese periodo electoral.

Ni la Constitución ni la Ley le atribuyen expresamente al INE algún deber para regular criterios sobre intercampaña, por lo que se considera inexistente la alegada omisión del apelante.

Además, en modo alguno se advierte una imperiosa necesidad de emitir criterios sobre intercampaña, porque esa etapa está regulada en la ley y en la jurisprudencia tanto de la SCJN como de la Sala Superior, en los que se ha establecido lo que los actores políticos pueden hacer en esa etapa del proceso electoral.

Si bien esa argumentación prevalece en la sentencia aprobada por la mayoría de las magistraturas, tal como lo propuse en el proyecto rechazado en sesión pública, lo cierto es que, en mi opinión, para resolver de forma integral la controversia se debió analizar el contenido del comunicado de prensa y enseguida la supuesta omisión de regulación atribuida al INE.

El no hacerlo de esa forma transmite un mensaje equivocado a la ciudadanía, porque decidimos que no existe omisión de regular la etapa de intercampaña, pero nada se dice respecto a la comunicación errática difundida por el área de comunicación social del INE.

5.- Conclusiones. Conforme a lo expuesto, considero que se debió resolver el asunto conforme a lo siguiente:

Primero. Analizar en el fondo la legalidad de los criterios sobre intercampaña contendidos en un comunicado de prensa de la Coordinación de Comunicación social del INE.

Segundo. Al examinar el contenido del comunicado de prensa se debieron revocar los criterios sobre intercampaña difundidos por la Coordinación de Comunicación social, por falta de atribuciones.

Tercero. Declarar inexistente la omisión del CG del INE para emitir lineamientos sobre la etapa de intercampaña (aunque este aspecto lo asume la mayoría como lo propuse en el proyecto rechazado).

Solamente de esa manera se garantiza que exista certeza en los criterios que deben cumplir los actores políticos en la etapa de intercampaña.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

 

VOTO PARTICULAR PARCIAL[13] QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS EN EL RECURSO DE APELACIÓN SUP-RAP-18/2024[14]

I. Introducción; II. Contexto de la controversia; III. ¿Qué decidió la mayoría?; y IV. Razones del disenso

I. Introducción

Formulo el presente voto particular parcial, para explicar las razones por las cuales me aparté del sentido de la decisión mayoritaria, al resolver el recurso de apelación 18 de este año. Concretamente, por cuanto hace al sobreseimiento que se decretó respecto del medio de impugnación, en los apartados en que se buscaba controvertir el comunicado de prensa elaborado por la Coordinación Nacional de Comunicación[15] del Instituto Nacional Electoral[16] con información relacionada sobre el periodo de intercampaña del proceso electoral federal 2023-2024, actualmente en curso.

Y es que, desde mi perspectiva, lo jurídicamente correcto era que se declarara la procedencia de la demanda por cuanto hace a este tópico, a efecto de que esta Sala Superior estuviera en aptitud de pronunciarse en el fondo acerca de si el referido comunicado de prensa era o no un acto susceptible de generar derechos u obligaciones para la ciudadanía, partidos políticos, coaliciones, candidaturas y medios de impugnación sobre la conducta que deben observar durante la etapa de intercampaña.

II. Contexto de la controversia

Como ya se mencionó, este asunto tiene su origen el diecisiete de enero de este año, cuando en la página de internet oficial del INE, en su micrositio denominado “Central Electoral”, se difundió un comunicado de prensa identificado con la nomenclatura 016[17], intitulado “Difunde INE reglas establecidas para la precampaña”.

En esta comunicación, el Instituto difundió distinta información relacionada con el periodo de intercampaña al que entraría el proceso electoral federal 2023-2024, de entre el cual destaca, para efectos del presente caso, el texto siguiente:

Durante este lapso, las personas aspirantes no podrán aparecer en spots, debates o mesas redondas o de análisis de radio y televisión, en donde esté presente más de una o un precandidato. Del mismo modo, el contenido de su propaganda comicial sólo puede tener un carácter informativo.

Cabe aclarar que sí se permite la difusión de propaganda política, la cual tiene como finalidad presentar la ideología, principios, valores o programas de un partido político en general, para generar, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias; o bien, invitar a la ciudadanía a formar parte del mismo, con el objeto de promover su participación en la vida democrática del país o incrementar el número de sus afiliados.

Tal circunstancia implica que este tipo de publicidad esté focalizada en la imagen del partido político y en sus postulados esenciales, contenidos en sus documentos básicos, como la Declaración de Principios y el Programa de Acción, así como la manifestación de ideas o críticas propias del contexto político para propiciar el debate en esta materia.

De igual forma, en los promocionales de radio y televisión es válido que se incluyan referencias a temas de interés general y con carácter informativo, siempre y cuando no se haga uso explícito de llamados a votar, a favor o en contra, o referencias expresas a candidaturas y la plataforma electoral del partido político que difunde el promocional.

También es pertinente resaltar que la alusión genérica al cambio o continuidad de una política pública no supone una afectación grave o irreparable al principio de equidad en la contienda electoral, en tanto que no es un llamamiento al voto.

De igual forma se permite la difusión de cuestionamientos o logros de la actividad gubernamental. En tal caso, el promocional no debe hacer mención ni identificar a una candidatura o partido político, a fin de posicionarlo de forma negativa o positiva.

Actos anticipados de campaña durante la Intercampaña

Para que una acción constituya un acto anticipado de campaña, se deben colmar tres requisitos:

         Un elemento personal: que los realicen los partidos políticos, así como sus militantes, aspirantes, precandidatos o candidatos;

         Un elemento temporal: que acontezcan antes, durante o después del procedimiento interno de selección de candidatos y previamente al registro constitucional de candidaturas;

         Un elemento subjetivo: que tengan el propósito fundamental de presentar la plataforma de un partido político o coalición, o promover una candidatura para obtener el sufragio de la ciudadanía en la Jornada Electoral.

Inconforme con dicho contenido, el Partido Acción Nacional[18] presentó la demanda de recurso de apelación que dio origen a este asunto, en el que, esencialmente, hizo valer como agravios:

         Que la CNC carecía de competencia para emitir dicho comunicado, al contener lineamientos de actuación para el periodo de intercampaña, lo que, en todo caso, corresponde regular al Consejo General del INE.

         Que las reglas establecidas en el citado comunicado eran regresivas y contravenían criterios ya sostenidos por este Tribunal Electoral, particularmente lo relacionado con la participación de las precandidaturas y candidaturas en debates, entrevistas y mesas redondas o de opinión durante la intercampaña.

         Que el Consejo General del Instituto era omiso en emitir las reglas, lineamientos o directrices que guiaran la participación de los partidos políticos, coaliciones y candidaturas para la etapa de intercampaña.

         Y, en su defecto, solicitaba a esta Sala Superior que emitiera dichos criterios, a efecto de dotar de mayor certeza sobre las actividades que pueden realizarse o no durante este periodo.

La demanda en cuestión fue turnada para su análisis y propuesta de solución a la ponencia del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña, quien presentó un proyecto de sentencia en el que, esencialmente, se proponía:

Primero, declarar la procedencia del recurso, porque, si bien el acto controvertido era formalmente un comunicado de prensa, correspondía ser analizado en el fondo para determinar si su contenido era o no susceptible de generar algún tipo de confusión o atentar contra los principios de certeza y seguridad jurídica que deben regir el proceso electoral que está actualmente en curso.

En cuanto al fondo, declarar fundado el agravio relacionado con la falta de competencia de la Coordinación de Comunicación para emitir reglas o lineamientos de actuación en sus comunicados de prensa.

Ello, a partir de razonar que esa atribución se encontraría reservada, en todo caso, al Consejo General del INE como máximo órgano de dirección y en uso de su facultad reglamentaria. Máxime que en el texto del comunicado sí se advertían marcos de actuación por cuanto a las y los actores políticos, así como medios de comunicación durante el periodo de intercampaña. Situación para lo cual, la referida CNC no contaba con atribuciones para normar.

Y finalmente, declarar inexistente la omisión atribuida al INE respecto de la emisión de reglas, lineamientos o directrices dirigidos a normar el comportamiento de los actores políticos durante el periodo de intercampaña. Esto, en tanto que del texto constitucional o legal no se desprendía mandato imperativo que obligara al Instituto a actuar en esos términos.

Sin que ello en modo alguno pudiese traducirse en alguna especie de impedimento del INE para emitirlos, al tratarse de una atribución que, en su caso, correspondería al propio Instituto decidir en plenitud de atribuciones si la ejerce o no.

Derivado de la discusión sostenida durante la sesión pública de resolución correspondiente, el Pleno de esta Sala rechazó la propuesta –la cual, tampoco acompañaba completamente en sus términos–, por lo que se ordenó realizar el engrose correspondiente.

III. ¿Qué decidió la mayoría?

En la sentencia finalmente aprobada por una mayoría de esta Sala Superior se determinó sobreseer parcialmente el recurso de apelación, por lo que hace a los planteamientos dirigidos a controvertir el comunicado de prensa difundid por la CNC.

Ello, al considerar que no constituye un acto de autoridad susceptible de ser revisado judicialmente, al no ser un instrumento normativo que fije criterios o que pudiera servir como fundamento para regir o sancionar las conductas de los actores políticos, de los medios de comunicación o de la ciudadanía en general.

Así, se razona que el comunicado no tiene algún elemento que permita razonablemente considerar que el documento constituye algo más que un ejercicio de comunicación social, toda vez que no se emitió por una autoridad con funciones normativas, ni actuando en una relación de supra a subordinación, ni se difundió por mecanismos oficiales de difusión de instrumentos normativos.

En ese sentido, se argumenta que se trata de una nota informativa con fines de comunicación social y divulgación, la cual se fijó en la plataforma de la Coordinación de Comunicación, la cual tiene la atribución de autorizar la publicación de los contenidos informativos institucionales, de conformidad con lo previsto por el artículo 64 del Reglamento Interior del INE.

Así, la resolución finalmente aprobada opta por intentar blindar estos documentos informativos, al declarar la improcedencia del control judicial sobre la base de que, al no ser instrumentos vinculantes o de observancia obligatoria, no pueden generar afectaciones en la esfera jurídica de las y los gobernados o sujetos obligados.

Además, se sostiene que, una política judicial que concluya que son impugnables los comunicados del INE podría tener efectos negativos, tales como desincentivar el brindar información oportuna a la ciudadanía e incentivaría la generación de estrategias para cuestionar e incrementar la litigiosidad innecesariamente respecto de la comunicación que ejerce dicho Instituto.

Finalmente, respecto al agravio del actor relativo a que el Consejo General del INE ha sido omiso en emitir lineamientos generales que regulen la etapa de intercampaña, se determinó mantener su calificativo como infundado, acompañando el razonamiento de que en la normativa aplicable no se advierte una obligación que constriña a la autoridad administrativa electoral a emitir reglas, directrices o criterios dirigidos a normar lo que pueden o no hacer los actores políticos durante dicho periodo.

No obstante, se suprimió aquella previsión que se insertaba en el proyecto originalmente circulado, en la que se reconocía atribuciones al INE para que, en caso de estimarlo necesario, pudiera emitir este tipo de instrumentos que dotaran de mayor certeza y claridad los actos que se pueden llevar a cabo durante el periodo de intercampaña. Atendiendo a que la falta de un mandato imperativo para que actuara en ese sentido tampoco podía entenderse como una prohibición legal para hacerlo, en el supuesto de que lo estimase pertinente en plenitud de atribuciones.

IV. Razones del disenso

Tal y como lo adelanté al inicio de este voto particular, no coincido con la decisión de sobreseer parcialmente la demanda del recurrente en lo tocante al comunicado de prensa que emitió la CNC.

Esto, porque desde mi perspectiva, el medio de impugnación es procedente, ya que los argumentos en los que se construyó la causal de improcedencia son consideraciones que debieron realizarse en un estudio del fondo de la controversia.

Es decir, a mi juicio, para establecer si el comunicado de prensa impugnado constituye o no un acto de autoridad vinculante, era necesario realizar un análisis sustantivo, en el que se verificaran las atribuciones de la CNC y se analizaran puntualmente los extremos, características, alcances y contenido del comunicado difundido, para determinar si contiene o no mandatos imperativos o, en el caso específico, si se trata sencillamente de imprecisiones o errores de sintaxis que no generan ninguna afectación en la esfera jurídica del recurrente.

Ya que, en caso de que se determine que el comunicado sí constituye un lineamiento o criterio de actuación susceptible de violentar los principios de certeza y seguridad jurídica, procedería estudiar si la CNC cuenta con facultades para emitir esta clase de instrumentos.

En ese sentido, considero que el referido agravio es infundado, en la medida que dicha comunicación se emitió en el ejercicio legítimo de las atribuciones con que cuenta la CNC, la cual tiene, entre otras funciones, establecer un diálogo abierto con la ciudadanía para difundir temas de relevancia en la materia electoral relacionados con las atribuciones del Instituto.

De ahí que el comunicado de prensa no constituya un acto vinculante para los sujetos regulados, al tratarse de una nota informativa respecto de un tema que la autoridad responsable consideró de relevancia para la ciudadanía, medios de comunicación y actores políticos, sin que de ello se pueda concluir que se haya emitido con el objetivo de regular la actuación de dichos sujetos.

Esto es, el comunicado de prensa, con independencia de que su contenido pueda ser impreciso, carece de vinculatoriedad alguna al ser exclusivamente un medio con el que la autoridad administrativa electoral difunde información que considera de relevancia para la ciudadanía y demás sujetos interesados, pero que de ninguna manera puede entenderse o debe ser visto como criterio de observancia general de las conductas que pueden o no realizarse válidamente en el transcurso del periodo de intercampaña por las y los actores políticos, así como los medios de comunicación.

Y es que evaluar la legalidad de un hecho, acto, conducta u omisión que se verifique durante esta etapa, corresponderá ser analizada en su contexto y por sus características propias por las autoridades administrativas y judiciales competentes, mediante la instauración del procedimiento especial sancionador que corresponda.

Máxime, porque existen diversos precedentes de este Tribunal Electoral, así como de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a partir de los cuales se han establecido criterios sobre los límites y alcances a los que deben ajustar su actuar los sujetos regulados durante el periodo de intercampaña, sin que les sea válido invocar cualquier clase de comunicado de prensa como autorización para infringirlos[19].

Finalmente, si bien comparto el que no existe una omisión por parte del Consejo General del INE de emitir lineamientos generales que regulen la actuación de las candidaturas y partidos políticos en la intercampaña, considero que es importante precisar que, si lo estima pertinente, la citada autoridad cuenta con la facultad para aprobar criterios que generen certeza respecto a lo que se encuentra o no permitido en dicha etapa.

Esto, porque si bien he destacado la existencia de diversos precedentes a partir de los cuales se desprenden las directrices que deben regir los actos que se llevan a cabo durante las intercampañas, el que la autoridad competente emita lineamientos generales puede contribuir a generar mejores condiciones para el debido desarrollo del proceso comicial, en razón de que abonarían a la certeza y seguridad jurídica entre quienes participan en las contiendas electorales.

Por las razones expuestas es que no acompañé la decisión mayoritaria y emito el presente voto particular parcial.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.